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第85回評議員会特別講演 植田 和弘京都大学大学院教授 「日本のエネルギー政策はいかにあるべきか」

2014.08.05

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【うえた かずひろ】京都大学大学院経済学研究科教授。京都大学工学部卒業、大阪大学大学院博士後期課程修了。経済学博士、工学博士。専門は環境経済学。持続可能な日本社会への環境・エネルギー政策を研究。近著に『緑のエネルギー原論』岩波書店(2013)、『国民のためのエネルギー原論』日本経済新聞出版社(共編著、2011)など。大阪府市エネルギー戦略会議会長を務めた(『大阪府市エネルギー戦略の提言』冨山房インターナショナル(2013)参照)。現在、調達価格等算定委員会委員長、総合資源エネルギー調査会基本政策分科会委員などをつとめている

 

 5月18日に京都大学大学院経済学研究科教授の植田和弘氏を講師に、106人が参加した協会第85回評議員会特別講演「日本のエネルギー政策はいかにあるべきか」の詳録を掲載する。
 

エネルギー政策は事故後どう変わったか

 福島第一原子力発電所の事故を受けて、日本のエネルギー政策について、議論が活発になっている。日本が、どういったエネルギー政策をとるのか、世界中から注目が集まっている。
 今、日本だけでなく、世界的にもエネルギー政策の歴史的な転換が訪れている。ここで、日本が正しい判断をすることが非常に大切だ。そういう思いを込めて、本日の講演タイトルを「日本のエネルギー政策はいかにあるべきか」とした。
 3・11の意味について、前後の政策の変化を見ていきたい。事故以前の日本のエネルギー政策は、2010年の「エネルギー基本計画」に基づいていた。この計画では「電源構成に占めるゼロ・エミッション電源の比率を約70%にする」と謳われている。「エミッション」とは「排出」という意味だが、CO2の排出のことで、放射性廃棄物ではない。それで、「原子力の新増設(少なくとも14基以上)および設備利用率の引き上げ(約90%)、並びに再生可能エネルギーの最大導入が前提」と原発の大増設が盛り込まれていた。
 この計画は、福島第一原発事故を受けて、リアリティーを失い、白紙から見直すこととなった。では、どう見直したのか。
 

コスト等検証委員会で原発の費用を再計算

 私が注目したのは、国家戦略室の下にエネルギー・環境会議を設置したことだ。民主党が政治主導でエネルギー政策を決めたかったからで、評価している。この会議は自民党の政権復帰で廃止されてしまったが、興味深いのはこのエネルギー・環境会議の下に設置された、コスト等検証委員会が11年12月に発表した報告書だ。原子力や火力、水力といった、それぞれ電源別のコストを計算した。
 原発事故で「安全神話の崩壊」と盛んに言われたが、安全なら原発は使えるのか。実はコストが高ければ使えない。だから、「安価である」という神話も必要だった。実際に10年のエネルギー白書を見ると、電源別発電コストで原子力発電が一番安価だとされている。しかし、どういう計算をしたのか、結局最後まで分からなかった。
 では、原発発電コストはどう計算すればいいのか。電力会社に聞けば分かるような気がするが、立地自治体への交付金は電力会社のコスト計算には入っていない。もし、交付金がなければ原子力発電所が稼働しないのであれば、コストに入れる必要がある。こうした社会的費用などを含めて、本当のコストを調べる目的で設置されたのが、コスト等検証委員会だ。
 委員会では、資本費(発電所を建設するコスト)と燃料費、運転維持費を、発電した発電量で割るという、国際機関が使っている手法で計算した。すると、発電の種類で、各費用の構成がかなり異なることが分かった。
 原子力発電の資本費が3千億円から5千億円と非常に高額なのに比べ、火力発電プラントは安価だ。火力発電で高いのは燃料費で、火力発電のコストを引き下げるためには、燃料費を低くする必要がある。それで、シェールガスが開発されてきた。
 一方、原子力発電のコストを引き下げるには、長く使うことだ。だから、40年で廃炉にするのは短すぎるのだ。もう一つは、稼働率を上げることだ。日本の原発は、定期点検やインシデントなどの影響で稼働率は70%程度だ。世界平均は85%で、日本の原発は稼働率を高めなければならないとされてきた。
 ここから明らかなのは、常に原発のコストは低いわけではなく、「長く使用できて、稼働率が高ければ」低くなる可能性があるということだ。30年しか使えなければ、絶対にコストが高い電源だ。それに、この想定は非常に危険だ。稼働率を高めるには、定期点検のスパンを長くしたり、小規模な事故やトラブルからの回復を早くする必要があるし、長く稼働させるには、老朽化したプラントを使い続けなければならない。
 それで、条件に応じてパラメータ(値)を入れ替えられる計算式を作成した。これが委員会の成果だ。エネルギー政策の議論のために、国民が持っておく共通の情報をつくることは非常に大切だ。私は、これをエネルギー政策の情報的基盤と呼んでいる。

暑い夏に電力ピーク"なぜ休まないのか"

 エネルギー・環境会議の下には、需給検証委員会も設置され、電力需給の検証をした。
 まず、需要についてだが、これは4月や5月にその後1年間の需要を推計するもので、完全に正しい需要が分かるわけではない。
 推計には二つの変数を使っている。一つはその年の気温だ。気温が高くなれば冷房需要が増えるだろうと想定される。過去60年間で最も暑かった2010年夏を想定する。もう一つは、経済活動の水準で計算する。12年の経済活動は、震災復興で活発になると想定されていた。
 供給量の推計は、昨年の供給量が明らかなので、それを元に節電を考慮する。
 今年の夏は、初めて原発ゼロのまま推移する。現在の推計では、電力会社間で電力の融通を行えば、供給は間に合うとされている。
 3・11後、ウィーンで開催された国際学会で、イタリアの研究者から非常に鋭い指摘を受けた。「なぜ、そんな暑い夏にピーク需要があるのか。なぜ休まないのだ」というものだった。実際、ドイツと比べて日本の労働者の労働時間は年間400時間多い。これはエネルギー問題が、私たちの暮らし方や働き方にもつながる問題だということを表している。
 つまり、将来どういう日本社会をつくるのかということからエネルギー政策は考えられるべきだということだ。日本の社会のあり方をどうするのかということから、トータルソリューション(総合的解決)が求められる。

討論型世論調査で選択された原発0

 さて、2011年の夏に2030年における日本の電力供給における原子力発電の比率を選択するという「エネルギー・環境の選択肢に関する討論型世論調査」が行われた。選択肢のずさんさなど問題もあったが、公共政策について、国民的議論が行われたという点で、私は肯定的に評価している。
 当初、政府は原発比率「0%」「15%」「20〜25%」の選択肢のうち、「15%」に落ち着くのではないかと見ていた。しかし、討論を経ると「0%」が最も多くなった。政権交代の背景にあった、国民世論を重視し、議論して決めるということが、稚拙だったかもしれないが試みられて、参加者だけでなく国民の記憶に残ったことには大きな意義があった。
 また、雑誌「科学」13年12月号に掲載された、広瀬弘忠東京女子大学名誉教授の論文「福島第一原発災害を視る世論」では、11年の世論調査では、「原子力発電は直ちにやめるべき」との回答は10%程度で、「段階的に縮小すべき」は60%程度だったが、13年8月の時点では、「原子力発電は直ちにやめるべき」との回答は全体の31.4%、「段階的に縮小すべき」は51.9%と、「日本人のほとんどが反原発」だと言ってもよい状況となっている。

政策の決め方と国民的議論

 このように、政策の決め方が、政策の内容にも大きな影響を与える。
 私も参加していた基本問題検討会の初会合で、ある委員から「資源エネルギー庁が会議の事務局を務めていいのか」という問題提起があった。事故の責任がある資源エネルギー庁が事務局でいいのかという本質的な問題提起だった。また、私は、委員自身に報告書の原稿を書かせるべきだと提案した。今の日本の有識者会議では、文書をまとめるのは全て事務局で、委員はせいぜい訂正を求めるくらいだ。本当の意味で委員が政策立案できる体制になっていない。
 国会の力が弱いことも問題だ。アメリカと比べると、議会の持つ力が全く違う。国会自身が専門家を集めて、専門調査会を設置することができない。行政権優位の体制だ。情報も行政が全て握っている。
 こうした問題を解決しなければ、政策の中味を変えることは非常に難しい。これまで、エネルギーのコスト検証も電力需給計算も政府と電力会社が行っていた。
 政権交代でエネルギー庁の一機関になっていた原子力安全・保安院にかえ、原子力規制委員会という組織を作ることになった。確かに批判もあるが、アメリカのNRC(原子力規制委員会)を参考にした、5人の専門家が安全審査を行うという非常に強い権限を持った委員会だ。先ほどの政策の決め方という点では、こうした改革は肯定的に評価できる。
 自民党政権になってから、総合資源エネルギー調査会基本政策分科会の初会合で、委員の一人である日産自動車の社長が、「産業界の立場としては将来の電力供給の見通しをはっきりさせてもらわなければ困る」と発言した。茂木敏充経済産業大臣は「見通しを立てることはできない」と回答した。原子力規制委員会方式では、いかに政府が再稼働路線をとっていたとしても、どの原発が再稼働できるのか言うことができないのだ。
 もう一つ、エネルギー・ミックス(電源構成)は、供給側だけを考えた議論だ。2030年にどの発電所がどれだけあって、稼働率がそれぞれどれほどか、という観点から全電力の何割がどういう発電方法で供給されているのかを導きだしている。
 しかし、現在、電力システム改革として、電力の小売り自由化が行われようとしている。普通の商品と同じように、電力でも市場が自由化され、消費者が選択できるようになれば、どの電力が売れるのかは分からなくなる。さらに現在、FITといわれる固定価格買取制度が導入されて、太陽光発電などが急速に普及している。
 このように、民主党政権下で作られた原子力規制委員会と固定価格買取制度という重要な制度がまだ残っている。

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熱心に聞きいる参加者ら(5月18日、協会会議室)

世界最高とは言えない新規制基準

 民主党政権下で、原発ゼロを盛り込んだエネルギー戦略が制定され、基本計画になるはずだったが、閣議決定ができなかった。
 それで、自民党の政権復帰後、再稼働方針を盛り込んだ「エネルギー基本計画」がまとめられた。
 原発については「安全性の確保を大前提に、再稼働を行う」と書いている。政府の言う「安全性」とは新規制基準のことで、「新規制基準は世界最高の水準だ」と説明しているが、これもおかしい。基準が世界最高であればいいのか。世界最高でも事故が起きれば意味はない。福島のような事故を二度と起こさないことが基準とされるべきだ。そもそも、ゼネラル・エレクトリック(GE)の技術者によれば、新規制基準はとても世界最高とは言えないと指摘されている。
 もう一点、現在の安全性にかかわる議論が、技術的な議論に終始してしまうことにも問題がある。福島第一原発事故が起こって、周りの住民は逃げ惑い、放射能汚染が厳しい地域に逃げてしまうことが起こった。最悪の可能性を念頭に置き、事故が万が一起きた場合、避難できることが大切だ。
 つまり、避難計画を立てていることが、規制のミニマムの条件になるはずだが、新規制基準にはそれが盛り込まれておらず、自治体に丸投げしている。もし事故が起きたとき、どう避難するのか、高齢者や病人、障害を持つ人をどう避難させるのか、詰めて考えなければならない。もし、自治体が避難計画を立てられなければ、稼働できないようにしなければいけない。
 さらに、避難計画は、避難を受け入れる自治体があって初めて立てることができる。現在は一応、内閣府が原発立地自治体の避難計画の作成を支援しているが、受け入れ計画は作成されていない。これでは、どれだけ綿密な避難計画を作成しても、リアリティーがない。
 大前提は他にもある。それは、放射性廃棄物の処分方法を確立することだ。私は、ゴミ処分の問題を研究していたが、やはり廃棄のことを考えない生産というのは非常に危険だ。現在、廃棄物処理法という法律に基づいて、産業廃棄物の規制が行われており、どんな工場でも処分場がないと操業できないと定められている。なぜ、原発は処分場がなくても操業できるのか。原発だけ特別扱いされている。
 次の前提は、今後、福島第一原発は廃炉にしていく必要があるが、そこで働く人が被曝しないようにしなければならない。

民間事業として経済性ない原発

 「自動車が事故を起こしたからといって、自動車を使用するのをやめるのか。原発も一緒だ」という反論がある。特にエンジニアから、よく聞かれる。
 私も工学部出身なのでよく分かる。新技術はうまくいかないこともある。その失敗を解決し、より安全に改善していくべきだということで、一般論としては間違っていない。技術進歩はそうして進んできた。
 しかし、こうした技術進歩に関する一般論と、商業用に使える技術なのかというのは、別に考える必要がある。たとえば、世界中を見渡せば、ほぼ毎年、ジャンボジェットでも墜落事故が起きている。しかし、航空会社は、墜落させた直後から同型式のジャンボジェットを飛ばしている。飛行機を墜落させても、航空会社は破たんしない。
 しかし、東電という日本でも有数の優良企業が国有化され、事実上破たんしてしまった。この違いは何か。それは、航空会社は保険に入っているということだ。損害保険会社にしてみれば、どのくらいの確率で墜落し、墜落した場合どのくらいの損害額になるのか分かるから、保険商品を作ることができる。原発は、事故の起こる確率、事故が起きた場合の損害額を計算できないから、保険商品を作ることができない。だから、原発はやはり商用として利用すべきではないのではないか。
 「アメリカでは民間でやっている」という反論もある。確かに、アメリカは純粋なビジネスとして成り立っているが、これは原子力発電が始まったころにさかのぼって考えなければならない。
 日本で原発開発に着手したのは、53年12月、アメリカのアイゼンハワー大統領が国連演説で「Atoms for Peace」と原子力の平和利用を訴えたことがきっかけだが、こう演説したのは、それまでは「Atoms for Military」だったからだ。軍事利用の場合には、どんな事故が起きても政府が責任をとり、最後は国民の税金で損害を補償すればいい。しかし、民生利用ではそうはいかないから、アメリカ政府はある限度以上の損害が発生した場合、政府が面倒を見るという法律を定め、原子力の民生利用が開始されたのだ。
 原発はリスクが大きすぎて民間ではできず、どの国でも政府が責任を持つ形で行っているということだ。つまり、原発は民間事業としては経済性がなく、経済的とか、安全性が高いなどと言うべきではないのだ。 

地域の特徴活かす再生エネルギー活用

 では、今後どうしていけばいいのか。私は再生可能エネルギーが大切だと考えている。
 再生可能エネルギーのコストは、地域の特徴によって全く異なる。風が年中よく吹く地域では風力発電が、林業が盛んなところではバイオマス発電が、晴天の日が多い地域では太陽光発電が安くなる。だから、地域ごとに、資源をどう開発するのかが大切だ。
 しかし、日本でエネルギー対策をしている自治体を聞いたことがない。熱心なのはゴミの分別だ。ゴミ処理は自治体の固有の事務だが、エネルギーに関する権限は何も持っていない。再生可能エネルギーの普及やコ・ジェネレーション、省エネのまちづくりなどは、地方自治体が行うべきだ。ゴミの分別であれほどのことができるのだから、市町村には力がある。
 戦前は、日本各地の自治体が発電設備を持っていた。現在の姿になったのは、戦時体制になり、統合されたからだ。自治体が発電所を持つのはおかしいことではないと思っている。国策として行うべき部分もあるだろうが、住民の生活を守るという観点からも、エネルギー政策の分権化を考えてもよいと思っている。
 また、再生可能エネルギーは分散ネットワーク型で、一つひとつの発電量が小さくてもICT(情報通信技術)を使ってつないで制御すれば、さらに効率を良くすることができる。
 さらに、再生可能エネルギーが優れているのは、「廃棄制約フリー」だという点だ。「廃棄制約」とは私の言葉だが、今の時代は自由にCO2を排出することができなくなっている。また、福島で発生した大量の放射性物質も持っていく場所がない。つまり、廃棄のことを考えなければ生産をする資格がないというのが「廃棄制約」時代だ。
 その点、再生可能エネルギーはCO2も放射性物質も排出しない。この点で決定的に優れている。
 温暖化解決の可能性があり、しかも、経済的にも非常に大きなマーケットになる可能性がある。ぜひ進めるべきで、日本がその先頭に立てば人類史的貢献を行うことになる。

地域住民みなでエネルギー経営を

 もう一つ、再生可能エネルギーでは、発電施設と地域住民との関係が変わる。
 原発立地自治体に国は交付金を出しているが、安全で経済的で、経済波及効果もあるのであれば交付金など必要ないはずだ。地域住民に迷惑な施設だから交付金を出しているのだ。
 確かに再生可能エネルギーにも問題はある。風力発電であれば、低周波の発生、景観を損なうこと、バードストライクなどがあげられる。
 しかし、デンマークでは、こうした問題も地域の人が出資して発電施設を作ることで解決している。
 なぜ、地域の人は発電施設に出資するのか。それはリターンがあるからだ。発電した電気を電力会社が買い取り、その代金を出資者である地域住民が受け取っている。だから、地域住民はリターンを大きくするために、効率的に動かそうとする。低周波が問題になっても、地域住民と電力会社が対立するのではなく、施設を動かすために地域の住民が問題を解決する。
 しかし、日本では、1700基も風力発電設備があるのに、稼働率は非常に低い。建設に補助金を出すという方式で普及させようとしたので、建設時は熱心だが、メンテナンスして動かすということには不熱心なのだ。デンマーク製の風車を導入したが、日本にメンテナンス会社がないため、故障して止まったままという施設さえある。
 そういう意味では、日本でも始まったFIT(固定価格買取制度)という制度は、意味がある。マイ発電所を作って、稼働させることに熱心になるからだ。
 デンマークがうまいのは、農家が農業所得以外の所得を再生可能エネルギーで得ることによって、農村を維持していることだ。結局、環境政策は地域の活性化政策、産業政策でもあるということだ。原発や火力発電は、農林水産業と合わない。
 最終的には、地域住民がみんなでエネルギー経営をしようということだ。これまでのように、国や大きな電力会社がうまくやってくれると思っていてはいけない。
 自分たちのもとにエネルギー政策を取り戻して、エネルギー自治を確立することが大切だ。

 

 

 

 

 

 

1758_7.jpg講師の著書の紹介
「緑のエネルギー原論」

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